EU law, European Parliament, Euroscepticism, Future of the EU, Social policy and anti-discrimination, the Netherlands

‘White Paper on the Future of Europe’: gaan we over een ‘ander’ Europa nadenken?

De verkiezingen in Nederland en Frankrijk laten zien dat er nog steun voor het Europese project is, maar Europa moet veranderen. Weliswaar heeft Macron de Presidentsverkiezingen gewonnen, maar 34% van de Franse bevolking steunde Le Pen en het voornemen van het ‘Front National’ om de EU te verlaten. Ook Macron heeft aangegeven dat we niet op dezelfde Europese weg kunnen blijven doorgaan. In Nederland zijn meer meningen te vinden, maar de PVV, die als twee-na grootste partij in de laatste verkiezingen naar voren kwam, wil dat Nederland zo snel mogelijk het Europese avontuur opgeeft. Kortom, Europa is niet meer een onomstreden project, maar een politieke zorg geworden.

Na het Brexit referendum zijn de Europese leiders gestart met een nieuwe (zelf-)reflectie over de toekomst van Europa. Tijdens de top van Bratislava in september 2016 is het startschot gelost voor een indringend politiek reflectieproces. De bedoeling is dat dit proces, waarbij ook de buitenwacht wordt betrokken, tot een afronding komt voor de verkiezingen van het Europese Parlement in 2019. Of dat gaat lukken, en of dit proces tot een voor velen aansprekend Europa komt, is de vraag.

In ieder geval heeft de Juncker-Commissie op 1 maart jl. een algemene nota opgesteld met daarin een aantal denkrichtingen of scenario’s. Deze scenario’s omvatten de mogelijkheid van gewoon ‘doormodderen’ tot een politieke vlucht naar voren in de vorm van ‘veel meer samendoen’. Daartussen liggen opties om alleen de interne markt te bedienen, zich te richten op een beperkt aantal beleidsterreinen met de belofte om het dan wel ‘efficiënter’ te doen en de mogelijkheid van een Europa van ‘meerdere snelheden’.

De verschillende scenario’s zijn nog erg vaag zodat het amper mogelijk is om de voor- en nadelen op een rij te zetten. Ook wordt in de analyse van de Europese Commissie de gevolgen voor de reislustige en vooral ‘kosmopolitische’ burger haarfijn uiteengezet. Dat levert meteen de vraag op dat nu de burger is die zich tegen het Europese project heeft gekeerd en die de Commissie nu moet overtuigen van het ‘nieuwe’ Europa. De aanhangers van Le Pen, maar ook van de PVV in Nederland, zitten waarschijnlijk niet te wachten op allerlei sociale en andere rechten in het Europese buitenland: hun zorg is dat zij thuis maar amper hun hoofd boven water weten te houden en daardoor allerlei andere zorgen hebben.

De Rabobank heeft verschillende scenario’s van de Commissie op hun economische effecten beoordeeld. Daarbij is ook de optie van het uiteenvallen van de EU aan het pallet toegevoegd. De resultaten zijn niet verrassend: bij het uiteenvallen van de EU zijn de economische gevolgen heeft meest negatief. De economische groei zakt in, de werkloosheid neemt sterk toe, Nederland verliest haar leidende rol als haven van Europa, en de pensioenfondsen zien hun dekkingsgraad dalen ondanks stijgende rente en inflatie. Het scenario van meer samenwerken heeft het meest positieve effect op de economie. Bij doormodderen en twee snelheden zijn de effecten minder spectaculair (en waarbij de optie van twee snelheden het beter doet), maar daarbij past wel de aantekening dat doormodderen waarschijnlijk tot uiteenvallen leidt, wat een weinig plezierig vooruitzicht is.

De scenario’s van Juncker worden op dit moment verder uitgewerkt op deelaspecten. De Commissie heeft besloten om via reflectiepapers de mogelijkheden te verkennen. Het eerste paper is op 26 april jl. verschenen en gaat in op de sociale dimensie van Europa. Daarin wordt nagedacht over vragen als: zullen we sociale rechten beperken tot alleen het vrije verkeer van EU-burgers? En zou sociaal beleid een onderdeel moeten zijn van een kerngroep op het moment dat voor een Europa van twee-snelheden wordt gekozen? Afgelopen week is een tweede paper verschenen over globalisering. Daarin wordt ingaan op de gevolgen van globalisering en het idee dat Europa de scherpe kantjes van die ontwikkeling moet wegnemen. Dat zou niet via meer protectionisme moeten leiden, maar tot een betere verdeling van de baten van internationale handel, via ondersteunende sociale voorzieningen en subsidies. De vraag is of verstandig is dat Europa nu ook voor zichzelf een taak ziet op het terrein van sociale zekerheid. Dat is een taak die traditioneel bij lidstaten is belegd en waarbij sprake is van een enorme diversiteit, zowel in termen van nationale koopkracht als de wijze waarop die taken nationaal worden bekostigd.

Er volgen nog reflecties over de EMU, defensie en het Europese budget. Wat mist is een reflectie over burgers en legitimiteit. Zou het niet verstandig zijn om ook daarover een grondige analyse te maken? De huidige malaise lijkt vooral veroorzaakt te worden door ontevreden kiezers die niet meer geloven in de voordelen van Europese samenwerking.  Om die kiezers weer voor Europa te winnen, is op z’n minst informatie over oorzaken en problemen nodig.

Meer in het algemeen zijn de analyses die tot dusverre zijn gemaakt nog niet erg overtuigend. Weliswaar wordt aangegeven dat we in dit debat over het ‘nieuwe’ Europa vooral ‘out-of-the-box’ moeten denken, maar sommige oplossingen blijven wel heel dicht bij bestaande ideeën uit Brussel. Een voorbeeld is het recente debat over Europees ouderschapsverlof in het kader van een meer sociaal Europa. Daarbij komt meteen de vraag op of dat nu niet veel beter nationaal of zelfs regionaal kan worden geregeld. Is het niet beter dat de vaders in Nederland de onderhandelaars aan het Binnenhof oproepen wat aan hun situatie te doen dan ouderschapsverlof Europa-breed te regelen?

Verder is in het kader van een reflectie over Europa een aantal aspecten nog onvoldoende benoemd. Uitgangspunten die een rol zouden moeten gaan krijgen in een debat over Europa. Dat zijn in ieder geval de volgende:

  1. Het loslaten van het gelijkheidsdenken in Europa: in veel discussies over nieuw beleid wordt vaak het argument ingebracht van het streven naar een ‘level-playing field’. Daarmee wordt bedoeld dat verschillen tussen landen nadelig zijn voor de beleidsuitvoering of ongelijkheid kunnen veroorzaken. Mijn voorstel is dit argument nu maar eens te gaan mijden. Verschillen tussen landen, maar ook tussen regio’s, gemeenten, buurten en mensen bestaan. De vraag is of dit erg is. En wanneer we daarover twijfelen moeten we gewoon burgers maar eens vragen of zij een taak regionaal, nationaal of Europees geregeld willen hebben. Dan komen we er wellicht achter dat Europa vaak niet nodig is.
  2. Het loslaten van het idee dat Europa veel problemen oplost: vaak worden allerlei problemen op de Europese beleidsagenda geplaatst waarbij het maar de vraag is of die, op een zinvolle wijze, door middel van Europees beleid kunnen worden aangepakt. Ex-post evaluatieonderzoek laat zien dat dit vaak knap lastig is. Opvallend is ook dat vaak geen ex-post evaluaties worden uitgevoerd, ook wanneer dat eerder wel was afgesproken. Kortom, is het maar de vraag of Europa veel kan met de problemen die nu op de beleidstafel worden gedeponeerd. Dat creëert alleen maar te hoog gespannen verwachtingen zonder dat er veel zal veranderen.
  3. Het verminderen van onnodige regels: de Europese Commissie probeert al enige tijd met het Regulatory Fitness and Performance programma (REFIT) de regeldruk vanuit de EU te verminderen. Onnodige regels worden geschrapt, terwijl niet-werkende regels worden vervangen. Dit programma zou de komende tijd nog intensiever moeten worden doorgezet met steun van de Europese wetgever (e.g. de lidstaten en het Europees Parlement), die ook bereid moet zijn die onnodig regels daadwerkelijk te schrappen. Niet ieder regel is een behulpzame regel die mensen helpt om problemen aan te pakken. Ook komt daarbij opnieuw de vraag aan de orde of een aanpak niet beter op nationaal, regionaal of lokaal niveau georganiseerd kan worden.
  4. Het versterken van de gewone wetgevingsprocedure: nog steeds is binnen de EU de gewone wetgevingsprocedure, waarin het Europees Parlement een rol heeft, geen gemeengoed. Op verschillende terreinen wordt nog steeds wetgeving door de lidstaten gemaakt. Verder komt verreweg de meeste regelgeving uit de hoek van de Commissie. Op basis van delegatiebepalingen maar ook de bevoegdheid uitvoeringswetgeving af te kondigen, is de Commissie de grootste producent van verordeningen en richtlijnen. Voor een Europa van de burger, waarbij transparante en het kunnen volgen van procedures belangrijk is, is deze praktijk onverstandig. Hier zou de Commissie, maar ook de lidstaten, hand in eigen boezem moeten steken door met de burgers van Europa af te spreken om veel meer regelgeving via het Europese Parlement te laten verlopen.

Met deze vier aanvullende uitgangspunten komt de discussie over Europa al wat verder weg te staan van het bestaande en bekende. Laten we hopen dat wij de komende jaar, politiek en maatschappelijk, eens behoorlijk buiten die gangbare paden treden. Dat is goed voor Europa, Europees beleid en Europese kiezers.

Advertisements
European Parliament, Future of the EU, the Netherlands

Debating the European Parliament is possible

DSC_1969

On 6 June, in the municipal house of the city of The Hague, a roundtable debate took place, entitled ‘Towards a new parliament? The European Parliament after the 2014 elections‘. The invited speakers featured both prominent academics like Christophe Crombez (Stanford University/University of Leuven) and Claes de Vrees (Univeristy of Amsterdam), politicians like Wim van de Camp (a Member of the European Parliament from the Christian Democrats), and the expert Tom de Bruijn (former Permanent Representative of the Netherlands to the EU and current member of the Dutch Council of State, also an external teaching Fellow at the Institute of Public Administration). The debate was organized by the Institute of Public Administration of Leiden University and the Standing Group of the European Union of the European Consortium for Political Science Research (ECPR) with the support of the European Commission Representation to the Netherlands, the Dutch Minisitry of Foreign Affairs and the Hague municipality which co-sponsored the debate. The roundtable took place in the large atrium of the municipality, while somewhere upstairs negotiations on the new city government were still under way.

DSC_1882

Most of the public were academics – the debate was part of the 7th Pan-European Conference on the EU – but, quite amazingly, people from all walks of life showed up as well – from secondary school students to journalists to retired civil servants. If anything, the full hall and lively discussion showed that debating the future of Europe with a broader public is not only necessary, but also possible.

DSC_1888

The moderator, Joop Hazenberg, asked a number of questions about the speakers’ assessment of the results of the European Parliament elections, their vision of the future priorities and the future President of the Commission. Then there were questions from the floor.

DSC_1931

Two of the speakers – Crombez and de Vreese were more positive than many may have expected on the entry of populist parties in the European parliament, rightly observing that these parties represent views that also have their place and are healthy for the debate. Van de Camp suggested that low turnout in EP elections is the result of lack of education on the EU in secondary schools, a view which was challenged by a member of the audience who was a secondary school pupil.

DSC_1949

De Vreese shared results from his public opinion work which suggest that even more liberal parts of the Dutch electorate are negative towards some member states citizens. This left the audience wondering what the current views and expectations of the Dutch public are with regard to the Internal market.

DSC_1962

Van de Camp was quite optimistic about Dutch companies taking advantage of the final opening of the market for services, yet did not respond to questions on how this would affect the free movement of labour in the Netherlands. De Bruijn highlighted a common energy policy as an urgent priority for Europe. The questions touched on EMU, human rights and the EU, internal market and the selection of the new Commission president. On the latter, the members of the panel were divided: while Crombez felt that making Mr. Juncker the next Commission President would strengthen democracy in the EU, de Brujin pointed out that Mr Juncker was not even on the list of the European People’s Party candidates. With this, a lively debate was finished as one of the highlights of an even livelier conference. This format mixing politicians and academics and using a public venue seems to hold some promise for all involved: academics, politicians, experts and the public.The very exchange of views is creating a better awareness where democracy in the EU is weak and what we can do to change this.

DSC_1952    DSC_1948

Academic research on the EU, Europe in the news, European Parliament

The Politicization of the EU Commission

Last week the European Parliament has given its backing to Tonio Borg becoming the European commissioner for health. He was put forward by Malta to replace John Dalli, who resigned last month over allegations of fraud. The newly nominated EU commissioner had to dispel his image as a Roman Catholic hardliner in a bid to win MEPs’ approval in the hearing before two Parliament committees – for the environment, public health and food safety, and for internal market and consumer protection – that took place at 13 November. Borg came under criticism for his socially conservative views, on women’s rights, homosexuality and abortion. The hearing saw Liberal and Green deputies accuse him of homophobia and backward-looking views on contraception.  But the nominated EU health commissioner obviously has overcome concerns about his Roman Catholic views and won MEPs’ approval by a clear majority. In a vote during the plenary session in Strasbourg on 21 November, 386 mostly right leaning MEPS supported Borg, with 281 voting ‘No’ to his appointment and 28 abstentions. His antagonists in the EP said they will watch him like a hawk.

This confrontation in parliament, together with previous incidents, with Rocco Buttiglione in 2004 and Bulgaria’s embattled nominee, Rumiana Jeleva in 2010, illustrate how firm the grip of the EP has become in the selection of the EU Commission. In the September issue of the International Review of Administrative Sciences (Vol 78, Number 3) the article ‘The Politicization of the EU Commission’ explains how strengthened democratic control and accountability over the EU executive has politicized the selection of EU commissioners. This has become noticeable in the access and exit procedures of this part of the EU executive, but also in shifts in the demand and supply-factors in the process of EU executive recruitment. An analysis of the careers of commissioners shows ‘who’ is eligible for executive office. Shifts towards political professionalization have made that an extensive career through political institutions has become the most common route for entering the Commission. A look at the political background of Tonio Borg shows that his career fits well in this pattern of recruitment of commissioners. Not a technocratic background but political competences have become relevant for holding this office.

European Parliament

Early agreements in the European Union co-decision procedure: democracy versus efficiency?

This is a guest post from our colleague at Leiden  Anne Rasmussen
***************************************************************

The co-decision procedure, which became the ‘ordinary legislative procedure’ of the European Union with the Treaty of Lisbon (2009), has been the subject of a number of adaptations during its relatively short history. One of the most important and most controversial of these developments is the increased use of the so-called ‘early agreements’.

An ‘early agreement’ means that a deal is reached between a few key representatives from the European Parliament (EP) and the Council in a so-called trilogue, at a moment at which neither the EP nor the Council has adopted a formal position. Deals reached are subsequently presented to the full legislative bodies of the Council and the EP but in such a way that it is practically impossible to amend them. Thus, the average members of the legislative bodies are put under a severe pressure to accept what is on the table.

There has been a clear trend to expand the use of first reading conclusions over time, because they result in time savings and efficiency gains. In spite of this, there has been no shortage of criticism of first reading deals among academic scholars, commentators and the EU institutions themselves. Concerns relate to the lack of transparency entailed in negotiation processes, which often allow for systematic exclusion of important actors.

Another concern raised about these deals is that they are being pushed through in a fast manner without adequate time for deliberation and control of the legislators who negotiate them. Scholars even go as far as to speak of “a trade-off, a normative choice between the claims of efficiency and democracy, as democracy is not primarily about the speed of the decision-making process”. Statewatch echoes this criticism by pointing out how “the efficiency of decision-making is enhanced at the expense of transparency, openness and accountability”.

The claim that early agreements allow for less time for deliberation and negotiation has not been tested systematically so far. To assess the seriousness of this part of the critique of early agreements, Dimiter Toshkov and I have examined whether early agreements are reached faster than other deals, and whether there is any pattern in the duration of the different kinds of deals depending on the saliency and controversy of the legislative dossiers.

Our findings show that even if fast-track legislation restricts access for certain actors to decision making, early agreements on salient legislation allow more time for substantive debate and negotiations during the first reading stage. Hence, when we compare the length of the first readings for salient files concluded here and later in the legislative process, we see that first readings on the first group of files last longer. This indicates that the co-legislators compensate for some of the lost time from not going to second reading by extending the length of the first reading negotiations when the deals are salient. Moreover, rather than finding evidence that deals are pushed through quickly irrespective of how controversial they are, we find that the co-legislators spend more time on the first reading negotiation period the greater the level of political disagreement between them.

Finally, we find a trend for early agreements to last longer over time that is robust to controlling for characteristics of the negotiated files.  This coincides with the EP having introduced stricter procedures for the conduct of early negotiations that require negotiators to report back to their committee regularly and collect mandates. Negotiation of fast-track legislation looks different today from the early period of first reading deals discussed among commentators and academic scholars. In this way, it appears that the number of initiatives that the EP has undertaken to formalize, clarify and institutionalize the procedures according to which early agreements are concluded have had an effect. Hence, the increased amount of time spent on concluding first reading deals coincides with the implementation of the reforms.

Much work remains to systematically examine the consequences of early agreements. However, what seems clear based on the results of our analysis is that the EP has adapted to the changing nature of the co-decision procedure and that these adaptations seem to have contributed to a more thorough treatment of fast-track legislation.